Op vrijdag 18 maart vond er een, voorlopig stille, revolutie plaats binnen het Nederlandse OS-beleid: de reductie van het aantal partnerlanden van de Nederlandse bilaterale ontwikkelingssamenwerking van 33 naar 15. De formele selectiecriteria gebruiken we hier als uitgangspunt voor een vergelijking tussen de 15 geselecteerde en 18 niet-geselecteerde landen. Op deze manier hopen wij een bijdrage te kunnen leveren aan de te voeren discussie over dit cruciale onderdeel van de Nederlandse OS.
Door: Lau Schulpen, Rik Habraken en Luuk van Kempen (CIDIN)
Landen vergeleken
In de selectie van de landen spelen zes (groepen van) criteria een cruciale rol (zie bijlage 1 Focusbrief). Vijf van deze hebben betrekking op het ontwikkelingsland zelf terwijl het zesde verwijst naar het economische of (regio-nale) veiligheidsbelang van het land. Anders gezegd: de eerste vijf verwijzen naar needs of merit motieven en het zesde naar self-interest motieven.
Geen van de vijf needs-elementen kan op zichzelf van doorslaggevend belang zijn geweest in de selectie om de simpele reden dat geselecteerde en niet-geselecteerde landen willekeurig scoren. Figuren 1 en 2 geven dat weer voor de hulp per capita en ease of doing business. Hieruit blijkt dat zowel landen zijn gekozen met veel hulp (donor darlings) als landen met weinig hulp (donor orphans). Ook zijn zowel landen gekozen met een lage en een hoge rank op de ease of doing business ranglijst. Soortgelijke figuren, met een vergelijkbare spreiding, zijn te maken voor de bestuurssituatie en de bijdrage aan de eigen ontwikkeling via belastingheffing.
Figuur 1. Netto ODA per capita (EU-donoren – 2000-2009)
Figuur 2. Ease of doing business (rank 2010)
Noot: een hogere rank betekent een slechtere score.
Het belang-criterium is het enige waar de redenering in dezelfde richting wijst. Dat is ook logisch: anders waren ze wel afgevallen. Dat belang kent tegelijk wel een brede interpretatie. Zo zijn Mali en Afghanistan van belang 'vanuit [internationaal of regionaal] veiligheidsperspectief', Mozambique en Ghana vooral vanuit een (Nederlands) 'economische perspectief' en Indonesië vanwege een 'brede belangstelling in Nederland'. Hier wreekt zich het ontbreken van een redenering voor de niet-geselecteerde landen. Is Jemen vanuit een veiligheidsperspectief nou echt zoveel belangrijker dan Egypte?
Groepen van landen vergeleken
Naast een vergelijking tussen individuele landen is het ook mogelijk om de groep van 15 partnerlanden af te zetten tegen de groep van 18 afvallers. Ook hier vormen de gehanteerde criteria het uitgangspunt (zie tabel 1).
Op veel terreinen verschillen de geselecteerde en niet-geselecteerde landen als groep niet van elkaar.1 Dat geldt vooral voor de needs-indicatoren met uitzondering van de HDI waarde. Daar hebben de 15 partnerlanden een lagere waarde dan de 18 niet-geselecteerde. Op het vlak van governance is opvallend dat de 15 landen een slechtere controle op corruptie hebben, maar een betere rechtsstatelijke ontwikkeling.
Tabel 1. Verschillen?
De grootste verschillen zijn te constateren op het economische terrein. De 15 landen ontvangen minder buitenlandse investeringen, maar meer remittances. Hun wetgeving op het gebied van de private sector is bovendien positiever en ze kennen een snellere groei van het BNP.
Het belang van centrale thema's
De keuze voor vier centrale thema's betekent in principe een keuze voor aanbodsturing. In deze volgt het kabinet het WRR-rapport zeker niet. De WRR pleitte bovendien voor een gedegen analyse (en geen quick-scan zoals het kabinet heeft verricht) op basis van een most-binding constraints methodiek.
Figuur 3. Most binding constraints – toegang tot water
Zo'n analyse zou, met de indicator 'toegang tot water' als voorbeeld, figuur 3 opleveren. Die figuur geeft inzicht in zowel de vergelijkende situatie (horizontale as, positief getal duidt erop dat de situatie in het land slechter is dan gemiddeld) en de mate waarin water binnen het land een bottleneck vormt (verticale as, positief betekent een probleem van meer dan gemiddelde urgentie). Op basis hiervan zijn landen in kwadrant IV niet interessant.
De vraag is of het uitblijven van een dergelijke analyse een andere selectie van landen zou opleveren. Voorlopige berekeningen op basis van de indicatoren 'moedersterfte' en 'toegang tot water' laten zien dat de 15 geselecteerde landen significant slechter scoren op deze indicatoren. Ook hier blijft de variatie binnen de twee groepen groot wat een indicatie is voor het willekeurig toepassen van deze criteria.
Concluderend
De vergelijking tussen individuele landen leidt tot de conclusie dat de 15 landen zijn geselecteerd op basis van criteria die niet alleen multi-interpretabel zijn, maar ook willekeurig. Aangezien nergens een bottom line (of een top line) is gedefinieerd voor de afzonderlijke criteria kan elke score voor elk afzonderlijk land als een reden voor selectie worden gepresenteerd. Met evenveel recht zou men op basis van de gebruikte criteria voor elk afzonderlijk land ook kunnen redeneren dat het land juist niet zou moeten worden geselecteerd. De enige afwijking van dit algemene patroon lijkt het economische, veiligheids of binnenlandse belang voor Nederland te zijn.
De vergelijking tussen de twee groepen landen laat, naast een aantal overeenkomsten, ook interessante verschillen zien. Die verschillen wijzen echter niet allemaal in dezelfde richting waardoor de vraag blijft wat nou daadwerkelijk de doorslag heeft gegeven in de uiteindelijke selectie.
Tegelijk laten eerste bevindingen zien dat in de gese-lecteerde landen de situatie op een aantal thematische indicatoren nog niet zo slecht heeft uitgepakt. Hier hoort wel de vraag bij of de gehanteerde methodiek niet feitelijk een kwestie van meer geluk dan wijsheid is.
1. De spreiding binnen elke groep is overigens aanzienlijk. Landen binnen één groep kunnen dus ver uit elkaar liggen. Dat betekent ook dat het aantonen van daadwerkelijk robuuste verschillen, mede gezien het kleine aantal landen in elke groep, moeilijk zijn hard te maken. De hier geconstateerde verschillen moeten dan ook meer als tendensen worden gezien.
