By James Kwak
The Federal Reserve is serious—about something.
On May 2, The Wall Street Journal reported that regulators were pushing to require "very large banks to hold higher levels of capital," including minimum levels of unsecured long-term debt, as part of an effort "to force banks to shrink voluntarily by making it expensive and onerous to be big and complex." The article quoted Fed Governor Jeremy Stein, who said, "If after some time it has not delivered much of a change in the size and complexity of the largest of banks, one might conclude that the implicit tax was too small, and should be ratcheted up" (emphasis added).
A few days later, Fed Governor Daniel Tarullo said roughly the same thing (emphasis added):
"'The important question is not whether capital requirements for large banking firms need to be stronger than those included in Basel III and the agreement on capital surcharges, but how to make them so,' said Mr. Tarullo, adding later that even with those measures in place it 'would leave more too-big-to-fail risk than I think is prudent.'"
Tarullo recommended higher capital requirements and long-term debt requirements for systemically risky financial institutions.
Last week, Governor of Governors Ben Bernanke quoted from the same talking points (emphasis added):
"Mr. Bernanke said the Fed could push banks to maintain a higher leverage ratio, hold certain types of debt favored by regulators, or other steps to give the largest firms a 'strong incentive to reduce their size, complexity, interconnectedness.'
"The Fed chairman acknowledged growing concerns that some financial companies remain so big and complex the government would have to step in to prevent their collapse and said more needs to be done to eliminate that risk."
It's important to note exactly what Stein, Tarullo, and Bernanke are all saying.
What's remarkable about this? These three men—probably the three most important on the Board of Governors when it comes to systemic risk regulation (as opposed to monetary policy, for example)—all say that they know that the megabanks are too big and complex. They all say that accurate pricing of subsidies and externalities is not an end in itself.* They all say that the goal is smaller, less complex banks.
But here's what baffles me: If the goal is smaller, less complex banks, why not just mandate smaller, less complex banks? Why beat around the bush with capital requirements and minimum long-term debt levels? Those tools might be appropriate if you think huge, complex banks should exist but you want to make them safer. But if you've already concluded that banks need to be smaller and less complex, then they're just a waste of time.
They also betray a frightening naivete regarding corporate governance. The theory is that higher capital requirements, for example, will lower banks' profits, which will upset shareholders, who will eventually force the board of directors to eventually convince the CEO to break up his empire. This scenario, unfortunately, depends on the premise that American corporations are run for the benefit of their shareholders, which is only roughly true, and even that often requires long, expensive, and messy shareholder activist campaigns.
Instead, there's an obvious solution: rules that limit the size and scope of financial institutions. But Bernanke has ruled out "arbitrary" size caps in favor of his cute regulatory dial-tweaking.
Again, Bernanke's position might be defensible if he wasn't already sure that today's banks are too big and complex. Then it might make sense to tweak the incentives and see how the market reacts. But if he knows they are too big and complex, he should eliminate that risk in the simplest, most direct way possible. If he's not sure how much smaller and simpler banks need to be, he can do it in steps: set one set of size and scope limits, see what he thinks about the outcome, and then set another set of limits if he's still unhappy.
To use a crude analogy, let's say we're concerned about guns on airplanes. Ben Bernanke thinks, like I do, that guns on planes present an unacceptable risk to the safety of air travel. But his approach is to charge a $100 fee for anyone who wants to bring a gun onto a plane. If people keep bringing guns on board, he'll raise the fee to $200, then $300, and so on until people stop. The sensible, obvious solution is to just ban guns on planes. But that would be "arbitrary."
* It is theoretically plausible that one should simply price the subsidies and externalities and then let the market determine whether big banks provide enough societal benefit to offset the costs they impose on the rest of us. But that is not what Stein, Tarullo, and Bernanke are saying.
Onze nieuwe minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (Of is het omgekeerd? Eerst ontwikkelingssamenwerking?) maakt een beetje een rare start. Zo stelde zij op de Afrika-dag van de Evert Vermeer Stichting in november dat er een serie vragen was over investeringen en handel die je alleen in samenhang kunt bekijken en zei zij vervolgens: 'Ik ben de eerste minister in de geschiedenis die dat ook echt gaat doen. Jarenlang is erover gesproken, jarenlang had iedereen de mond vol van coherentie, jarenlang gebeurde er te weinig. Dit kabinet durft wel een nieuwe weg in te slaan'.
Ho, ho denk ik dan, wat bescheidenheid zou sieren. Met die bescheidenheid hebben wel wat meer politici problemen, maar van een oud-voorzitter van het EVS-bestuur zou je ook wat kennis mogen verwachten. Die zou ertoe kunnen leiden dat ook deze nieuwe minister erkent dat ze voorgangers heeft, onder andere twee partijgenoten, die het coherentie-dossier altijd hoog op hun agenda hebben gehad. Dat dossier omvat eerst en vooral Europese Zaken, zoals het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid en het Gemeenschappelijk Visserij Beleid. Het gaat om landbouwsteun en exportsubsidies en om visserijverdragen. Maar ook om immigratieregelingen en bescherming van consumenten op gezondheidsrisico's.
Jan Pronk en Eveline Herfkens, maar zeker ook Agnes van Ardenne, hebben deze onderwerpen in de ministerraad en in Europees verband altijd hoog op hun agenda gehad. Zij werden – en dat heeft deze minister niet – bovendien ondersteund door een uitstekend coherentiebureau, dat hen qua onderzoek en beleid ondersteunde. Ze hadden ook niet die twee hoedjes (bij een minister spreek je immers niet over petten) van deze minister. Deze minister schijnt te denken dat Buitenlandse Handel (lees: exportbevordering) en Ontwikkelingssamenwerking mooi samengaan. Er is echter tenminste twee decennia aan geschiedenis in de jaren zestig tot en met tachtig, waarin die exportbevordering in onze hulp leidde tot heel wat 'witte olifanten' en 'kathedralen in de woestijn', mislukte en verliesgevende projecten die geheel los stonden van hun omgeving. Er zijn ook twee dikke evaluatierapporten van de IOV/IOB, de evaluatiedienst van het ministerie, die aangeven dat hulp en handel in het speciale programma daarvoor niet goed samengaan. Kortom, de minister heeft twee hoedjes op waarvan de kleuren behoorlijk kunnen vloeken.
De vragen die onze nieuwe minister in samenhang verder wilde bekijken gingen onder andere over de inzet van ons leger en de investeringen van het Nederlandse bedrijfsleven. Daar stuit minister Ploumen al op een tweede groot probleem. Afgezien van het feit of we met ons huidige leger nog een behoorlijke inzet kunnen plegen voor internationale veiligheid, is er het gegeven dat er nooit een stevige evaluatie is geweest van bijvoorbeeld de inzet in Uruzgan. Zijn de investeringen daar wel zo efficiënt en effectief geweest? Liep de samenwerking tussen particuliere ontwikkelingsorganisaties, Defensie en Buitenlandse Zaken wel zo geweldig? Het is dramatisch dat bewijzen voor het slagen of niet-slagen daarvan alleen anekdotisch zijn, gebaseerd op losse verhalen, niet op degelijk onderzoek.
Dat geldt nog meer voor de investeringen en de relatie met het bedrijfsleven. NOF, FMO, WHI, POPM, PSOM, PSI – om u maar met wat afkortingen te vermoeien – ze zijn allemaal investeringsinstrumenten die nooit en te nimmer goed en kritisch, op hun impact op werkgelegenheid, sociale omstandigheden en milieu zijn geëvalueerd. De minister mag blij zijn met de vermeende samenhang in haar portefeuille, qua kennis heeft ze geen been om op te staan.
Samenhang, coherentie – Policy Coherence for Development noemen ze dat internationaal – is in de laatste jaren weggezakt in de internationale belangstelling. Bij het Development Assistance Committee van de OESO in Parijs klagen ze dat de mensen die zich met dit onderwerp (moeten) bezighouden steeds jonger worden en steeds sneller rouleren. Ook in Nederland, na het hele goede bureau dat we hadden rond de eeuwwisseling en iets daarna, is het ver weggezakt in de bureaucratie. Het is een vechtonderwerp, want je moet de strijd aangaan intern en met andere ministeries. Dat willen ambtenaren vaak niet, tenzij gesteund door de politieke leiding. Gezien de simplistische opmerkingen van onze nieuwe minister hierover, heb ik nu al het idee dat zij haar voorgangers Jan Pronk, Eveline Herfkens en Agnes van Ardenne niet gaat overtreffen.